Bis zur Jahrtausendwende hielt die deutsche Politik hartnäckig an diesem Diktum von Helmut Kohl fest: „Die Bundesrepublik Deutschland ist kein Einwanderungsland“. Diese normative Fiktion stand in einem krassen Widerspruch zur demografischen Realität, in der Millionen von Arbeitsmigranten, Spätaussiedlern und Asylsuchenden längst Teil der Gesellschaft geworden waren.

Sprachunterricht für diese Gruppen, insbesondere für die sogenannten Gastarbeiter, fand jahrzehntelang als rein kommunales, ungesteuertes „pragmatisches Improvisieren“ statt. Volkshochschulen (VHS) und Wohlfahrtsverbände leisteten diese Arbeit oft ohne verlässliche bundesstaatliche Rahmenbedingungen und Finanzierungen.

Mit dem Regierungswechsel zur rot-grünen Koalition im Jahr 1998 begann sich das politische Klima zu wandeln. Um die Zuwanderung endlich politisch zu steuern und die Realität des Einwanderungslandes anzuerkennen, setzte der damalige Bundesinnenminister Otto Schily im September 2000 die Unabhängige Kommission „Zuwanderung“ ein. Den Vorsitz übernahm die CDU-Politikerin und ehemalige Bundestagspräsidentin Prof. Dr. Rita Süssmuth.

Die Wahl Süssmuths war ein politisches Signal mit immenser fachlicher Tragweite. Süssmuth war nicht nur eine frühe Verfechterin einer aktiven Einwanderungspolitik, sondern als Professorin für Erziehungswissenschaften und damalige Präsidentin des Deutschen Volkshochschul-Verbandes (DVV) eine absolute Expertin für Erwachsenenbildung. Sie repräsentierte genau jene Institutionen, die die Integrationsarbeit über Jahrzehnte auf kommunaler Ebene getragen hatten.

Am 4. Juli 2001 übergab die Kommission ihren historischen Bericht mit dem Titel „Zuwanderung gestalten – Integration fördern“. Der Bericht markierte den endgültigen Paradigmenwechsel: Deutschland brauche Zuwanderung, um den demografischen Wandel und den Fachkräftemangel abzufedern, müsse aber gleichzeitig massiv in die Integration der Neuankömmlinge sowie der bereits im Land Lebenden investieren.

Die Konzeption der neuen Integrationspolitik war dabei tief vom neoliberalen Zeitgeist der frühen 2000er Jahre geprägt. Der Spracherwerb wurde primär als Instrument verstanden, um Zuwanderer schnell für den Arbeitsmarkt verwertbar zu machen („Ausbildung statt Bildung“). Zentrales Leitmotiv der Kommission war der Grundsatz des „Förderns und Forderns“ – exakt jene Formel, die kurz darauf auch die Hartz-Reformen auf dem Arbeitsmarkt prägen sollte. Zuwanderer sollten einerseits einen Anspruch auf Sprachkurse erhalten, andererseits aber in Integrationsverträgen zur Teilnahme verpflichtet werden. Wer Sozialleistungen bezog und sich dem Kurs verweigerte, sollte mit finanziellen Sanktionen belegt werden.

Als konkrete Maßnahme empfahl die Kommission ein Grundangebot von mindestens 600 Unterrichtsstunden, in denen sowohl die deutsche Sprache als auch Grundzüge der Rechtsordnung und Gesellschaft vermittelt werden sollten. 

Das finanzielle Fundament der Integrationskurse war dabei von Beginn an auf eine extreme Kostenvermeidung im neoliberalen Zeitgeist ausgelegt. Die Süssmuth-Kommission kalkulierte in ihrem Bericht für zunächst 220.000 Kursplätze mit jährlichen Gesamtkosten für die öffentliche Hand in Höhe von mindestens 615 Millionen DM. Legt man den ursprünglich geforderten Mindestumfang von 600 Unterrichtsstunden zugrunde, ergab dies rein rechnerisch einen staatlichen Aufwand von lediglich 4,66 DM pro Teilnehmendem und Stunde. Zieht man gar die später ab 2005 tatsächlich umgesetzten 645 Stunden (inklusive 45 Stunden Orientierungskurs) heran, sinkt der Betrag sogar auf rund 4,33 DM. In der Praxis wurde dieser staatliche Ansatz oft mit durchschnittlich 5 DM pro Stunde kommuniziert. Wie extrem auf Kante genäht dieses System war, offenbarte sich im direkten europäischen Vergleich: Die Niederlande kalkulierten zur selben Zeit mit 11,60 DM und Schweden mit 12,40 DM pro Stunde. Dieser eklatante staatliche Sparwille zementierte von Beginn an einen politischen Kompromiss, der die finanzielle und soziale Verantwortung systematisch auslagerte. Er legte den Grundstein für die chronische Unterfinanzierung der Träger sowie die prekäre Honorarbasis der Lehrkräfte, unter der das Integrationskurssystem bis heute massiv leidet

Die Empfehlungen der Süssmuth-Kommission flossen, wenn auch nach zähem politischem Ringen, maßgeblich in das Zuwanderungsgesetz ein, das am 1. Januar 2005 in Kraft trat. Mit diesem Datum übernahm der Bund erstmals die systematische und gesetzlich geregelte Verantwortung für die Sprach- und Integrationsförderung. Das damalige Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge wurde zum Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) umgebaut und mit der zentralen Steuerung, Zulassung und Kontrolle des neuen Integrationskurssystems betraut.

Das Standardmodell des Integrationskurses umfasste nun exakt die von der Kommission geforderten 600 Unterrichtseinheiten (UE) für den Sprachkurs, gefolgt von einem extrem kurzen, 45-stündigen Orientierungskurs zur Vermittlung von Geschichte, Kultur und Werten. Das gesetzliche Ziel war das Erreichen des Sprachniveaus B1 des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens (GER), welches eine selbstständige sprachliche Bewältigung des Alltags ermöglichen sollte. Die Umsetzung vor Ort wurde an private und öffentliche Träger – allen voran die Volkshochschulen – ausgelagert.

Um das neue, gigantische System zu überprüfen, beauftragte das Bundesinnenministerium 2005 die Unternehmensberatung Rambøll Management mit einer wissenschaftlichen Evaluation. Der Ende 2006 vorgelegte Bericht lobte zwar die Bündelung der Zuständigkeiten beim BAMF und die Etablierung eines systematischen Angebots als „deutliche qualitative Verbesserung“. Gleichzeitig offenbarte die Evaluation jedoch gravierende inhaltliche und strukturelle Schwächen. So ließen die Schätzungen vermuten, dass nur rund die Hälfte der Teilnehmenden das anvisierte B1-Niveau tatsächlich erreichte. Das System erwies sich zudem als zu starr für die enorme Heterogenität der Lernenden. Ein Hauptgrund hierfür war der Ursprung des Kurskonzepts: Die Grundidee und Stundenzahl war in den 1990er Jahren für die Gruppe der Spätaussiedler aus den Nachfolgestaaten der Sowjetunion konzipiert worden, die oft bereits über familiäre deutsche Grundkenntnisse verfügten. Auf bildungsferne Zuwanderer, Analphabeten oder traumatisierte Flüchtlinge war dieses standardisierte 600-Stunden-Korsett nicht ausgelegt.

Auf Basis der Rambøll-Evaluation und der Ergebnisse des Nationalen Integrationsplans wurde die Integrationskursverordnung (IntV) im Jahr 2007 umfassend novelliert. Um den unterschiedlichen Lernvoraussetzungen gerecht zu werden, differenzierte das BAMF die Kurslandschaft massiv aus. Spezielle Integrationskurse – etwa für Eltern, Frauen, Jugendliche oder Menschen mit Alphabetisierungsbedarf – wurden von 600 auf bis zu 900 Unterrichtsstunden (später teils auf 1000 oder 1200 UE) aufgestockt. Zudem erhielten Teilnehmende, die das B1-Ziel verfehlten, erstmals die Möglichkeit, 300 Unterrichtsstunden zu wiederholen.

Eine weitere massive pädagogische Neuerung brachte das Jahr 2009. Um den Erfolg der Kurse objektiv messbar zu machen und eine transparente Qualitätskontrolle zu etablieren, wurde der „Deutsch-Test für Zuwanderer“ (DTZ) als verpflichtende Abschlussprüfung eingeführt. Dieser skalierte Test, der in Kooperation vom Goethe-Institut und der telc GmbH entwickelt wurde, maß die Sprachkompetenz differenziert auf den Niveaustufen A2 und B1. Parallel dazu wurde für den Orientierungskurs der bundeseinheitliche Test „Leben in Deutschland“ (LiD) verpflichtend gemacht.

Trotz dieser Reformen blieb die Kritik am System laut. Wissenschaftler und Sprachlehrkräfte, wie etwa Prof. Christoph Schroeder, wiesen darauf hin, dass das System weiterhin unter der extremen Heterogenität der Kurse leide. Aus ökonomischen Gründen – Kurse rechnen sich für die Träger erst ab einer bestimmten Mindestteilnehmerzahl – mischten Sprachschulen oft hochgebildete Akademiker mit lernungewohnten Teilnehmenden in einem allgemeinen Kurs, was zu massiver Über- und Unterforderung führte. Eine Langzeitstudie, das Integrationspanel von 2011, zeigte zwar, dass Deutschbeherrschung die Teilhabe am Arbeitsmarkt verbessert, deckte aber auch auf, dass der reine Sprachkursbesuch ohne soziale Integration im Umfeld oft nicht den erhofften durchschlagenden Erfolg brachte.

Die Jahre 2015 und 2016 veränderten die Bundesrepublik und das System der Integrationskurse grundlegend. Durch den massiven Zustrom von über einer Million Geflüchteter, primär aus Syrien, Afghanistan und dem Irak, wurde das Integrationssystem einem beispiellosen Stresstest unterzogen. Die Nachfrage nach Integrationskursen explodierte. Gleichzeitig veränderte sich die Demografie der Teilnehmenden: Der Anteil der Männer stieg stark an, und viele der neuen Kursteilnehmer mussten aufgrund fehlender Schulbildung in ihren Heimatländern oder aufgrund anderer Schriftsysteme (z. B. Arabisch, Farsi) das lateinische Alphabet oder das Lesen und Schreiben an sich erst erlernen. Alphabetisierungskurse (Alfa-Kurse) rückten vom Randangebot ins Zentrum der Integrationsarbeit.

Zudem wurde der Politik deutlich, dass eine rein sprachliche Integration nicht ausreichte. Unter dem Eindruck der von Bundeskanzlerin Angela Merkel geprägten „Wir schaffen das“-Ära geriet die gesellschaftliche und demokratische Wertevermittlung stark in den Fokus. Der von der Süssmuth-Kommission konzipierte und als „historischer Schnelldurchlauf“ kritisierte 45-stündige Orientierungskurs wurde 2012 zunächst auf 60 Stunden und schließlich im Jahr 2016 auf 100 Unterrichtseinheiten erweitert. Die Lehrpläne (Curricula) wurden überarbeitet, um Themen wie die Prinzipien der Gleichberechtigung, Toleranz, Religionsfreiheit und die demokratische Grundordnung wesentlich tiefgehender zu behandeln.

Ein weiterer entscheidender Meilenstein in dieser Phase war die Einführung der bundesweiten Berufssprachkurse (BSK) im Jahr 2016. Um die Lücke zwischen dem alltagssprachlichen Integrationskurs (Niveau B1) und den tatsächlichen Anforderungen des Arbeitsmarktes zu schließen, wurde das „Gesamtprogramm Sprache“ (GPS) etabliert. Diese vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) finanzierten und vom BAMF administrierten Kurse bauten auf den Integrationskursen auf und führten die Teilnehmenden auf die Niveaus B2, C1 oder C2, um sie gezielt auf Ausbildungen oder Fachkrafttätigkeiten vorzubereiten.

Während das Integrationskurssystem von der Politik auf Jubiläumsfeiern als „absolutes Erfolgsmodell“ gelobt wurde, basierte es in der Realität auf einem zutiefst prekären und ausbeuterischen Fundament: der Solo-Selbstständigkeit der Lehrkräfte.

Das staatliche System der extremen Kostenvermeidung, das bereits im neoliberalen Geist der Gründungsjahre angelegt war, zwingt die Träger (wie VHS oder private Sprachschulen), fast ausschließlich mit freiberuflichen Honorarkräften zu arbeiten. Diese rund 20.000 hochqualifizierten Akademiker (meist mit DaF/DaZ-Studium) tragen das volle finanzielle und soziale Risiko. Sie haben keinen Anspruch auf Lohnfortzahlung im Krankheitsfall, keinen bezahlten Urlaub und werden an Feiertagen nicht bezahlt. Zwar wurde das Mindesthonorar pro Unterrichtseinheit über die Jahre nach hartem Kampf der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) von 18,35 Euro (2010) auf 42,23 Euro (2022) angehoben, jedoch reicht dies angesichts der Tatsache, dass Vor- und Nachbereitungen unbezahlt bleiben, für eine soziale Absicherung kaum aus. Um ein bescheidenes Nettoeinkommen von ca. 2.500 Euro zu erzielen, müssen Honorarkräfte oft 40 bis 50 Unterrichtseinheiten pro Woche leisten – ein Pensum, das unweigerlich zu chronischer Überlastung und mangelnder Unterrichtsqualität führt.

Die Jahre ab 2022 brachten den nächsten gewaltigen Schub an Teilnehmenden. Der russische Angriffskrieg auf die Ukraine führte zu einer neuen, massiven Migrationswelle. Ukrainische Geflüchtete, die dank der EU-Massenzustrom-Richtlinie sofortigen Zugang zu den Kursen erhielten, prägten das Bild in den Klassenzimmern. Im Jahr 2023 und 2024 begannen jeweils über 360.000 Menschen einen Integrationskurs – historische Rekordwerte. Im ersten Halbjahr 2025 stellten ukrainische Staatsbürger mit fast 35 Prozent die mit Abstand größte Teilnehmergruppe.

Doch parallel zu den steigenden Zahlen änderte die Bundesregierung im Jahr 2024 ihre Integrationsphilosophie drastisch. Unter dem Eindruck des Fachkräftemangels und steigender Sozialausgaben rief die Politik den „Job-Turbo“ aus. Die Prämisse: Zuwanderer sollen so schnell wie möglich in den Arbeitsmarkt integriert werden, notfalls auch mit geringen Sprachkenntnissen, um die Sprache dann berufsbegleitend zu erlernen.

Was ordnungspolitisch logisch klang, entpuppte sich für die Bildungsträger als enormes Problem. Die Migrationsberatungsstellen schlugen Alarm: Jobcenter drängten Zuwanderer zunehmend dazu, laufende Integrations- oder Berufssprachkurse (insbesondere auf B2-Niveau) abzubrechen, um ungelernte Helferjobs in der Logistik oder Gastronomie anzunehmen. Gut ausgebildete Migranten wurden in den Niedriglohnsektor gedrängt, anstatt ihnen die Zeit zu geben, durch C1-Kurse oder die Anerkennung ihrer Zeugnisse wieder in ihrem erlernten Fachberuf (z. B. als Ingenieure oder Pflegekräfte) arbeiten zu können. Der Job-Turbo untergrub damit schleichend die auf Langfristigkeit angelegte Bildungsidee der Süssmuth-Ära.

Der vorläufige Tiefpunkt dieser 26-jährigen Geschichte wurde Ende 2024 und im Verlauf der Jahre 2025 und 2026 erreicht. Infolge des Bruchs der Ampel-Koalition und einer drastischen Haushaltskrise geriet die Finanzierung der Integrationskurse massiv unter die Räder. Lagen die Ausgaben des Bundes für die Kurse im Jahr 2024 noch bei rund 1,2 Milliarden Euro, wurden im Haushaltsentwurf für 2025 nur noch 763 Millionen Euro veranschlagt. Auch bei den Berufssprachkursen wurden drastische Kürzungen von 70 Millionen Euro vorgenommen.

Um diese Einsparungen zu realisieren, erließ das BAMF die 5. Änderung der Integrationskursverordnung (in Kraft ab Dezember 2024). Diese Verordnung stellt einen massiven strukturellen Rückschritt dar.

Ein zentraler Punkt ist die Streichung der Wiederholerstunden: Die seit Jahren bewährte Möglichkeit, bei Nicht-Bestehen des Deutsch-Tests für Zuwanderer (DTZ) noch einmal 300 Unterrichtseinheiten zu wiederholen, wurde durch die Fünfte Verordnung zur Änderung der Integrationskursverordnung Ende November 2024 für allgemeine Kurse komplett gestrichen. Bewilligt werden entsprechende Anträge künftig in der Regel nur noch für Alphabetisierungs- und spezielle Förderkurse. Erschwert wird das Lernen zusätzlich durch das Ende der Zielgruppenkurse. Spezielle Kursformate für Frauen, Eltern und Jugendliche, die bisher besonders geschützte Lernräume und einen höheren Stundenumfang boten, durften ab dem 1. Mai 2025 nicht mehr neu begonnen werden. Künftig wird das Angebot neben den Alphabetisierungskursen faktisch auf „schnelle“ und „langsame“ Kurse reduziert. Diese Maßnahme zwingt die Bildungsträger zurück in die Problematik, mit extrem heterogenen Großgruppen arbeiten zu müssen. Den weitreichendsten Einschnitt stellt jedoch der aktuelle Zulassungsstopp für bestimmte Gruppen dar. Über das Trägerrundschreiben vom 9. Februar 2026 fror das BAMF die Zulassungen für freiwillige Kursteilnehmer nach § 44 Abs. 4 AufenthG bis auf Weiteres ein. Von diesem abrupten Ausschluss aus der Sprachförderung sind rund 130.000 Menschen betroffen. Dies trifft insbesondere auf EU-Bürger zu, die in Deutschland leben und Steuern zahlen, sowie auf ukrainische Geflüchtete mit vorübergehendem Schutz und Asylsuchende in laufenden Verfahren, denen nicht pauschal eine „gute Bleibeperspektive“ attestiert wird.

Die Folgen dieses „Kahlschlags“ sind für die Trägerlandschaft katastrophal. Volkshochschulen und private Sprachschulen, die in den Vorjahren auf Bitten der Politik unter enormem Aufwand Kapazitäten aufgebaut und Lehrkräfte (teilweise fest) eingestellt hatten, stehen plötzlich vor leeren Kassen und drohenden Insolvenzen. Lehrkräfte fürchten um ihre Existenz. Bildungsexperten, Migrationsforscher und die GEW sprechen von einem „Skandal“ und warnen eindringlich: Wenn das über 20 Jahre mühsam aufgebaute System aus Sprachschulen, Trägernetzwerken und Dozenten jetzt aus kurzfristigen Sparzwängen heruntergefahren und zerstört wird, lässt es sich bei der nächsten unweigerlich kommenden Migrationswelle nicht einfach per Knopfdruck wieder reaktivieren.